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行政诉讼“异地”集中管辖的挑战性思考


行政诉讼“异地”集中管辖的挑战性思考
 
“异地”集中管辖行政诉讼案件,是否利好于司法改革的初衷和立法本意的社会预期,有待于未来时间的检验。
江苏省盐城市法院从今年4月1日起开始施行资源环境类案件的行政、民事、刑事“三审合一”和其他行政诉讼案件(含非诉执行审查)指定县(区)的“异地”集中管辖。这不是某一地方的“别出心裁”,是司法改革的产物,也是2015年5月1日新《行政诉讼法》实施后“跨行政区域管辖行政案件”的新变化。
由于工作职能的关系,更是出于一个“人大人”应有的负责任态度,笔者就其几个月运行下来所伴生出来的新问题、新挑战,与办案一线的法官及辅助人员做了“零距离”的交流,也对涉诉较多的行政机关和镇、区进行了调研,征求了基层相关同志的意见,确有不少感触,需要包括人大在内的地方国家机关、尤其是司法机关用联系的、“一分为二”的观点和眼光去识别、去思考、去应对。
第一个层面,就是“增、高、逼”态势明显,需要客观、辩证地去看行政案件诉讼“异地”管辖。
“增”的是法院的案件受理量。这固然与“立案登记制”有关,但更与“异地”管辖“去地方化”有关,有了行政相对人或利害关系人畅通司法救济渠道的效果。
“高”的是行政机关败诉率提升。体现了“异地”管辖行政案件的法院“不好说话、不讲情面”的客观实际,较好地发挥了司法监督的作用,凸现了司法权威的效果。
这里需要说明的是,笔者没有就“案件量、败诉率”用数字做比照,是因为业内人士都很清楚,党政机关和人大也应当清楚。
“逼”的是行政机关有了“三化”转变。即:法治意识强化,“官本位”思想软化,“地方保护”行为弱化。“异地”管辖案件的法律风险有了进一步的“倒逼”效果。
但同时也应该看到,案件增量在法院、“异地”管辖的“倒逼”效应不仅仅存在于行政机关,法院可能会更为紧迫。其影响至少在两个方面:
    一方面,“被指定”和“被转移”集中管辖行政案件的县(区)法院“苦乐”失衡。世界上的人和事没有绝对的公平,但显失公平就是问题。首要的问题是,“异地”集中管辖行政案件,自然会带来法院之间承载案件量的压力大小失衡,“被指定”法院会进一步加重负担,案多人少矛盾进一步加剧;“被转移”法院当然乐得其成,行政审判庭仍在,可以分解其他业务庭的案件办理,轻松了本有的负担。但从整体的长远看,不可持续,也是司法资源的浪费。其次的问题是,“被指定”管辖行政案件的法院,要“查清事实”跨区域协调的难度大,很难在司法成本的加大中实现“异地”办案的配合、协同预期和效果。
另一方面,“异地”管辖+资源环境类案件“三审合一”使得“被指定”法院不知所措。行政诉讼管辖制度的改革,“倒逼”法院的不仅仅是传统思维和惯性做法转换的问题,更为突出的问题是:有客观条件供给不足的,也有主观不能、又一时无法适应的,其压力远大于行政机关。
客观的有两点,一是人力资源短缺,想供给、难配给;二是行政行为弹性大,“长官”意志多,缺乏统一的显性规则和规范流程。
主观的也有两点,一是行政案件审理中,吃不透、拿不准的情况时有发生;二是原被告各执一词、各行其道,庭审驾驭也有控不住的时候。
综合看,行政行为的程序是否“合法”、实体处理是否“正当”,存在立法供给不足或过于笼统、不可操作的情况,缺少权威性的依据对照,使得行政审判的方向难把握,不知往哪里使劲好,也就出现了一些非正常的“撤诉”现象。同时,也不适应司法改革背景下的新要求、新办法,行政审判能力的“短板”跟不上新时代需求,即使办案法官及辅助人员“超负荷”投入时间和精力,也无法达到回应社会普遍关切的司法预期。
    第二个层面,司法改革+“异地”管辖带来的挑战,不止是审判机关和行政机关,人大也不例外。
去年5月1日起施行的新《行政诉讼法》,策应了司法改革,行政案件的“异地”管辖是其中极具份量的内容,有颠覆性意义,它所带来的挑战,绝不仅仅是最基层的县级审判机关,其上级法院,还有诸多在地方的行政机关、乃至被授权的组织,包括人大在内,都不可回避地要面对、迎接、经历着现实的挑战。
新《行政诉讼法》实施的进程,也是司法改革的进行时;“异地”管辖行政诉讼案件,必然地不再象过去的本地法院那样“好说话”,胜败将会趋于“刚性”,随之而来的挑战将会进一步凸显。挑战之一,行政复议“维持会”不复存在,被诉机关、复议机关是行政诉讼的共同被告;挑战之二,“红头文件”不再是借口,具体行政行为、抽象行政行为都在被诉之列;挑战之三,行政负责人出庭应诉是法定要求,服从裁决是显性的强制规则,违反就要被罚;挑战之四,行政诉讼的被告,不只是行政机关,法定授权的履行公共管理或公共服务职能的组织均可能成为被告;挑战之五,法院助力本辖区行政纠纷化解“换挡”难行,“异地”集中管辖增添诉讼成本和司法成本;挑战之六,立案登记制,难以避免“滥诉”现象,成为诱发涉诉信访的不安定因素;挑战之七,行政、民事、刑事资源环境类案件“三审合一”,直逼司法能力不足,等等。  
而“异地”管辖案件就一定公正吗?当然不,决定公正的不是制度本身,而是执行制度的人。“凡是有人群的地方就有左中右”一定是客观存在的,现实中的司法“潜规则”并不少见。“异地”管辖的司法,赋予的是权力;是权力,就会有需要关进“笼子”的事,但条件是:一要有“笼子”,还要看疏密;二要有关“笼子”的人,还要看真关,还是假关。这无疑给地方人大及其常委会提出了挑战,尤其是县级。
“跨行政区域管辖行政案件”的法院,一样会遇到行政涉诉信访、司法监督事项,谁来监督?怎么监督?在没有配套运作机制的情况下,地方人大及其常委会将会因为案件的“异地”管辖产生很大的被动!不要轻视这一点,也不是危言耸听,如果因为司法“潜规则”引发行政机关或者是社会公众的不满并进一步“发酵”的话,本质上就是对“人民ag138|首页”这一根本政治制度的挑战!其负面影响,势必会有损于党的执政公信力。
第三个层面,利弊权衡看得失,司法改革的“冲击波”并不可怕,怕的是回避问题“报喜不报忧”,需要直面的是“异地”管辖会有什么样的应对性思考和措施。
    司法改革设计的核心和关键在人的理念,尤其是有话语权、决策权的领导理念,它决定了由此出发、产生的思维路径和办法规制的科学性、可行性和配套性。对于行政案件受理和审判来说,要的是法治意义上的正确认知;要的是提供统一的行政行为流程规范;要的是跨区域管辖案件司法协助、行政协同的操作规程。为此,笔者有三点思考:
1、立案登记制的前提是“条件”,不要走入误区。司法机关需要正确而精准的认知,要弄通弄懂法律条款背后的涵义,立案登记制度的本意不是对立案不予把关,而是避免过度审查。即使“异地”管辖,法院也要注重识别,更要有定力,不要盲从于媒体引导,更不能受社会不当舆论的误导,上了幕后“推手”的当。“清者自清、浊者自浊”,登记立案制应该是正常立案审查的一种回归,而不是改变或放松了立案审查,前提是不要人为地“忽悠”、隔断当事人的诉求救济之路,不要与提起诉讼应当符合的四个条件”割裂开来,更不要因为认知的偏差造成案件的增量。“条件”是法定,这就是“立案登记”不能丢掉“依法”二字的原因。
2、跨区域管辖案件,需要理性的“智慧”司法。行政案件诉讼的“异地”管辖,是司法改革的要求,目前汇集的信息似乎都是一个“好”字,来源大都是法院条线内部宣传的“亮点”。可真正的问题是,能否真正实现“去地方化、去行政化”的社会预期,利弊得失还有待于未来时间的检验。当下,至少有三个带“大”字的行政审判问题值得思考、需要应对:一是案件上升压力大;二是查证事实成本大;三是庭审协调难度大。
最有发言权的在基层,在办案第一线。即使最基层的县级人民法院,也要有“顶层”意识,有微观到宏观的思维和思考去大胆提出司法改革的建设性意见和建议;最高人民法院和省、市级人民法院更应当从党和人民利益一致的高度、从依法执政首先是依宪执政认知的角度、从巩固党执政地位出发的态度去评估、去考量、去设计“接地气”的司法改革具体制度安排,而不是非此即彼走极端。
这里,笔者要特别强调的是司法改革制度执行责任最大的县级人民法院,一要理性看“好”字,不要迎合上级法院“报喜不报忧”,承受负担和风险的是基层、是办案一线;二要拓展思维,不要孤立在自我封闭的司法空间。行政案件诉讼可以“异地”管辖试点、探索,但不宜集中;可以管辖“对调”或循环,或直接由上级法院统筹调度(指定)管辖,尽可能地平衡县(区)法院案件量分布不均的偏差。同时,县(区)法院要用联系的观点看“异地”管辖,一以贯之地重视、强化与本地行政机关的互动,借力促进跨区域管辖案件的相对行政互动;三要积极、主动建议省、市人民法院争取本级人大及其常委会和政府建立健全行政行为流程规范,不要在等待中被动,要通过有效的能动司法,及早地“智慧”生成有利于行政审判“异地”管辖的地方性运行机制。
3、法治中国进行时,行政机关要强化法治政府自身建设的突出位置。省级以下人民政府要高度重视行政诉讼案件的“异地”管辖。司法改革,并不单纯是法院的事,行政机关也并不就是“局外人”,一样有关联;遭遇困难或困惑的不仅是法院,行政机关同样有挑战要应对,因为行政诉讼终究是由行政争议所引发,前文所讲到的七个挑战有四个涉及行政机关。为此,地方各级人民政府、尤其是县级政府,务必要强化用联系的观点看待法治中国建设背景下的司法改革,深化认识、提高认知,把自身的法治建设摆上突出位置!
但就行政审判工作而言,其实质、且重要的举措还在于:一是行政机关与法院要相互借力、互为支撑、配合互动,力争通过相向而行的精心应对,共同压降、化解法律风险;二是行政机关要配套法制机构,配备专职人员,配置基层基础条件,不要有了“败诉”就怨天尤人;三是要对行政机关依法办事、法治基础建设和行政负责人出庭应诉情况加大考核的比重,这里有一个与司法改革设计同样是核心和关键的问题,那就是:突出法治政府以人为核心和关键的法律涵养和素质建设,用强有力的制度规范行政行为和有关组织的授权行为,从源头上预防和减少不当或违法行为,增强各自工作做好的预见性和有效性;有效控制和减少行政复议或行政诉讼案件的发生。
    与此同时,笔者作为“人大人”需要反思的是:司法改革绝不是与己无关,其“关联度”远超于行政机关,因为司法机关产生于人大,并对产生其的人大负责、受其监督。所以,各级人大及其常委会在司法改革进程中绝不能“失音”无作为,更不能置身事外。有立法权的省、市人大及其常委会,务必要着力于国家在地方的治理体系和治理能力现代化建设,有自己“接地气”的积极主张,有立法供给不足“补短板”的管用办法,或监督本级人民政府、人民法院,提供“异地”管辖行政案件的协同性制度规范和抽象行政行为、具体行政行为的程序性流程规范。这无疑是“人大人”跟进党在当今领导法治中国进行时步伐,需要强化的责任担当,更是以问题为导向、代表人民研究解决司法改革中出现的“瓶颈”现象而行使权利的履职义务。
 
                                            (作者:高晓冬   系江苏省射阳县人大常委会内务司法委员会主任)




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