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释放人民调解工作潜力的路径思考


去年底,笔者写了“司法改革应当直面法官‘痛点’”的文章,副标题——别让法律人的“梦想”坚守者心憔悴。文中鲜明提出:司法是“维护社会公平正义的最后一道防线”,但仅仅依赖或依靠其力量是不行的,“即使‘固若金汤’,也经不住‘兵临城下’的长久围困;如果社会公平正义没有层层、道道的战略布防、战术应对,风险程度将会随着时间的变迁而发生变量。”今年,从人大工作职能的责任角度,对“人民调解工作”做了多层面多角度的专题调研,以探索、寻求布防“前道防线”的解决路径。调研的结果,笔者深感人民调解工作作为“前道防线”的作用不可小视,但其明显的萎缩态势,使人深感忧虑。人民调解工作一线的基层基础建设保障短缺,条线同志再辛苦、再努力,再担当、再奉献,也回避不了老、弱、残、短、缺、少、低的7个薄弱点。
老的是年龄结构,大部分人民调解员都在60岁以上,平均年龄都在58岁左右。弱的是人民调解功能,过去的“四有四必”已成惯性,“有事拨打110”,或找信访部门,人民调解未能发挥预期作用,司法确认更是微乎其微。残的是组织不健全,除个别镇外,县镇村三级网格力量配置明显不到位。就普遍性而言,这项工作的主力是最基层的村(居)民调主任,身单力薄,又身兼多职,事难从心。短的是能力差距,老的调解员能做些群众工作,但法律知识落差大,也不会数字平台操作;难得人民调解组织有1~2个年轻人,会电脑,却不会群众工作,不善调解。缺的是经费保障,县镇两级缺预算供给、财力支撑是共性。少的是“三调对接”机制,目前依法确定的人民调解、行政调解和司法调解仅限于政法单位中的公调对接、诉调对接,还仅仅在一些个案中的口头对接上,没有具体操作办法;行政调解虽有县镇众多成员单位,但对接是虚置,至于委托、商请人民调解更是空白。低的是社会知晓度、公众认知度,人民调解的组织、地位、功能和作用等还没有做到广为人知,即使身在其中的人,意识也比较淡薄。调查中发现,没有一件矛盾纠纷案件是当事人主动申请人民调解的,都是党政组织从“维稳”的角度要求基层组织介入排查,或是在工作中发现纠纷事发、冲突之后进行的,这无疑显得被动,不利于源头预防、长效管控、社会共治。
究其原因,一是基层基础保障乏力。人民调解的工作运转不仅仅是经费保障,还在于政策资源调整的“杠杆”上,基层基础的村(居)组织少了手中“拿捏”的条件,心有余而力不足,显得很无奈——当今在农村农业农民中凸显的大量土地纠纷已说明问题。与此同时,看到了更为核心和关键的问题是:做事的人力资源“配给”短缺和调解人员动力生成、能力“强板”的保障上不足。因为,首先得有人做事,还要人能做事、善做事,同样的事不同人做的效果是不一样的。二是宣传培训未能跟上。从社会知晓度、认知度偏低现象可以看出,人民调解工作宣传有限,时空的连续性和声音强度显失推动力。同时,人民调解组织成员的素质培训跟不上时代要求。多年来,县、镇缺少有组织、有计划地专门培训,虽然也有以会代训的时候,但效果明显不佳。法律的基本遵循、调解技巧、方式方法等素养缺失,无疑是人民调解人员能力“短板”的重要原因之一。三是思想认识存在误区。调研中发现,不少同志把人民调解混同于信访处理,或者是当着上级交办的“维稳”任务来做,显然是一个误区。这里面,有的交叉或关联,有的却是“平行线”,本不该有牵扯。就权利、义务的诉求救济而言,一是有效力范围,二是有责任主体。认识不到这一点,同样是误区,尤其是各层级的领导同志。人民调解应当在合法的前提下展开,其显性特点是平等、协商、自治性,不存在行政强制性;越位、错位的权力或责任,势必会让“法外开恩”者获得非法利益,“维稳”的任务将很难得以真正完成,还有可能扩大化,更扭曲了人民调解的立法本意。四是公序良俗有待自觉。由于当今社会快速转型的不对称,凸现出价值多元、矛盾多极现象。尤其是善恶标准受到冲击,在一定层面上甚至显得很严重。一些人的趋利心突出,“千里来书只为墙,让他三尺又何妨”的互谅互让似乎很难。无视国家公共秩序和优良传统、善良风俗的现象,挑战着人民调解工作。人民调解需要全社会成员合力打造诚信环境,重拾道德遵循,更需要广大民众回归公序良俗的自觉。
有鉴于上述的“共性”问题及其原因,笔者感到:作为地方人大常委会有权力监督本行政区域内的法律法规实施,也有权力监督“改革发展稳定”过程中必不可少的社会治理体系建设情况,更应当意识到:有责任、有义务帮助地方党委、政府寻求社会治理能力现代化建设进程中破解“瓶颈”的工作办法。为此,至少在以下五个方面值得深度思考。
    1、人民调解是党在地方执政少不了的基层基础建设。
    首先,地方各级党委的“关键少数”要增强认知。人民调解制度是具有当代中国特色的民主法律制度之一,其一是民众自我约束、自我管理的重要制度,被国外誉为“东方经验”,“东方之花”。其二,作为一项人民群众自治性的制度,在调解民间纠纷、缓解司法机关压力、节约社会治理成本、营造诚信道义向善、推动法治遵循自觉向前发展等方面发挥着巨大作用。
其次,要提强社会认知,升级宣传力度。人民调解工作要想开展好,就要提高全社会的认知度;提高认知度,就要升级宣传力度,尤其要通过各类传媒可利用时空,在声音强度上和人群的覆盖面上下功夫,还要有持续性。一是普法宣传。要突出在“七五”普法规划中的地位上、重点人群的层面上。二是关联宣传。要把人民调解制度置于社会治理体系的格局中,贯穿于各职能机关、行业监管行为的法律宣传中,需要的是衔接协调、合力生成。三是案例宣传。谁执法谁普法,谁许可谁普法,谁监管谁普法,谁调解谁普法,以案释法说理“阳光化”是治理能力现代化的必然。
第三,要让人民调解工作有效地回应社会普遍关切。要通过组织措施推动人民调解工作的深入开展,并通过卓有成效的努力,实实在在地维护社会公平正义,促进纠纷当事人对人民调解方式化解矛盾成为优先选择。让法定权利、义务和责任深入人心,让尊法学法守法用法成为行动自觉,让人民调解制度在具体行政行为和司法行为中得到确认。
    2让群众的力量活起来,人民调解就可以大有作为。
 人民调解的潜力在基层,在镇、村一级。一是优化人民调解委员会的组建。要调优组织架构,激活人民调解工作的内生动力。村级换届时,要注重相关层面的意见征询,从年龄、文化、影响力等方面综合考量,提名热心人民调解的较高素质候选人;选任后不兼职似乎不可能,但要少兼职。二是优化人民调解员聘任办法。县一级要“老中青”三结合,做好“传帮带”;镇、村两级有条件的,要跟进,目的在于技能“补差”,培养后来人。同时,在辖区内将人民陪审员、律师(法律工作者)和人民调解员“三者”身份兼容选聘,以发挥其专业知识、经验和职业优势。三是构建村(居)人民调解网格化。要探索“一组一员”、村级实行常务聘任制的网格化机制构建,在简易、一般、重大纠纷调解案件的“案补”上要适当提标,并根据复杂程度和社会效果“附条件”奖励,以调动人民调解员的积极性。司法行政机关要及时总结、评估和完善,形成可复制的有效模式在面上予以积极地推动和推广。只有让人民群众自己的力量活起来,才能赢得人民调解工作的大有作为。
 3人民调解应当是“关键少数”值得重视的案头事项。
    人民调解作为基层基础化解民事纠纷的重要方式,是地方治理体系和治理能力现代化建设进程中不能忽视的重要一环,在维护“改革发展稳定”的长效机制中着有不可替代的作用。所以,不能仅限于公调对接、诉调对接,行政机关必不可少。
    首先,要出台操作办法,做实对接机制。一要在思想认识上有对接。思想是行为的先导,认识是行动的指南,尤其是党政机关各层级的领导干部,要充分认识到人民调解制度在钝化社会矛盾、反作用于地方“改革发展稳定”环境中的长远优化效应。要通过自身的职务行为和努力,用心引导广大民众强化公序良俗意识,遵循道德规范,崇尚诚信,走出“非访即诉”的怪圈。二是要市、县级政府与法检“两院”共同出台具体操作办法。要在商请、委托人民调解和信息共享、资源分享、职能互动的机制对接上做实文章。司法局要积极主动、推动本办法的出台试行,从具体措施上促进人民调解、行政调解和司法调解的依法对接,这是责任,更是义务。三是政法机关要先行发力。法庭与基层人民调解委员会要相互提供联系人员姓名和方式,实时对接;检察院的控申、民事行政检察部门也要主动策应,依法行使法律监督权;公安机关更要思考借人民调解之力,如何把基层派出所被钳制的50%以上警力从“家长里短”、“鸡毛蒜皮”等琐碎纠纷“拖累”中解脱出来的应对办法,做人民警察法定份内之事。
    其次,要界定效力范围,规制运作内容。从人民调解的一些案件类型、性质和程度看,存在违法调解情况。有的逃避了治安处罚,甚至刑法制裁;也有调解不成的,激化了矛盾,成为信访“难点”。基于这一点,除了司法解释中的“确认之诉”有限定外,不能不思考国法、省条中缺乏对应性效力规制的欠缺。司法行政机关对此要进行深入调研和思考,就人民调解的受案范围、法定事由、一般和重大纠纷案件调处的界定及调解员的权利与义务、奖惩等内容提出可行性指导意见。
    第三,要设定培训模式,补修能力素养。人民调解功能作用的发挥,关键在人民调解员。除了其自身基础条件外,还在于有序地开展实务工作培训。一是县级司法行政机关要定期组织培训。可以集中,也可以分批,每年至少一次。县法院依法要协同、加强业务培训和指导。二是要创新培训方式和方法。建议落实人民调解员定期轮流到各镇(区)公安派出所跟班学习;到法院民事审判庭、基层人民法庭和涉诉纠纷调处的立案二庭跟班学习。三是要强化针对性培训,拓展普法宣传和教育。一审法院民事审判条线的法庭定期疏理区域性民事纠纷,可以根据自身情况和辖区内特点,或半年或季度或按月向所在镇(区)人民调解委员会反馈,提供案发类型研判信息,便于对高发纠纷“早排查、早发现、早介入、早预防”,调处在“萌芽”状态。同时,注重开展巡回审判,到镇(区)、到村(居)、到街道、到社区,邀请人民调解员参与或观摩,也是学习和培训,还能延伸至对一方民众的普法宣传和教育。审判机关对此要着眼于长远效应,投入一定的时间和精力。这样,不仅必要,而且值得——有利于婚姻家庭、邻里矛盾等特定民事纠纷登记立案前的人民调解和诉讼后的司法调解及其产生的积极社会效果,形成与人民调解互相支撑、借力打力的纠纷化解格局。
    正所谓“磨刀不误砍柴功”,不仅可以分解法院人案矛盾加剧的诉讼审判压力,而且有利于人民调解员的能力素养补修、补强。要通过“众人划桨齐向前”的多点发力、趋同合力、不懈努力,助力新时期人民调解工作向着法治化、规范化方向健康发展。
    4、用改革的思维去实现人民调解的进步——走“购买社会力量服务”的路子。
人民调解工作本身不收任何费用,这是法定的,其本质是购买社会服务。地方党委和政府要有改革的锐气、改革的思维,创新“购买社会力量服务”的路径或办法,去弥补人民调解力量的不足。人民调解的工作一线情况看,普遍性的问题是预算、拨付的民间矛盾人民调解专项经费捉襟见肘,无法保证其正常运转。对此,亟待县、镇两级政府把该项工作摆上重要的议事日程,对人民调解工作的相关事项进行评估,根据国办《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》、财政部《政府购买服务管理办法(暂行)》和《进一步加强人民调解工作经费保障的意见》落实同级预算。
各层各级的“关键少数”要充分认识到,任何一个人短时间的经济、精力和智慧的付出,可以奉献;但长期的奉献,不切实际,素质再高也无力而为。经费是各项工作运转的基础保证,人民调解工作也不例外;人民调解工作不是做“慈善”,至少要满足基本的日常运转、工作补助和个案补贴。要确保“购买社会力量服务”的预算供给,增强保障功能,增强人民调解的保障功能和“定纷止争”的和谐作用,促进地方治理能力现代化的进步。
    5、人民调解是国家治理体系建设中的重要内容。
人民调解是我党执政在地方基层基础的一门兼容法、理、情的“化干戈为玉帛”的艺术,更是化解冲突、维护稳定的“第一道防线”。人民调解员投入时间、心力的辛勤付出和辛苦努力,需要地方各层级党委、政府的认可和肯定。这一点是欠缺的,笔者发现普遍性地没有在经济社会发展的综合考核目标体系中得到体现。为此,地方各级党委和政府要依法将人民调解工作纳入社会治理体系,列入社会矛盾纠纷化解的考评目录,推动人民调解组织建设和工作机制建设。同时,规制人民调解员的报酬、表彰与奖励,实行年度量化考核,以激活其内生动力。不仅如此,还要吸纳律师、法律工作者同步考评、奖惩目标。
司法行政机关要着力于行业协会的自律管理和年审把关,法院要在庭审代理审查和行为监督上强化制约措施,严防素质低下者参与民间纠纷“复杂化”,督促其在人民调解、行政调解、司法调解中恪守法律职业道德,不以“谋利”为宗旨,而是为每一个矛盾纠纷案件的是非曲直——主张公平与正义,共同为人民调解功能和作用的达到而不懈努力,以实现国家在地方社会治理体系和治理能力现代化建设中的积极预期。




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