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司法改革的进退考量,应当合法可行


目前正在推进的“省级统一管理中级法院、基层法院两个层级”的地方司法改革,检察机关似乎没有什么主动作为,只是把眼睛盯在法院如何改革上,以效仿之。而从1999年最高法第一个《人民法院五年改革纲要》颁行以来,司法改革已有17个年头,留下了多任最高法院长任期内个人的鲜明烙印,但产生“两院”并要接受其负责、监督其职权行使的国家最高权力机关和地方各级权力机关似乎没有什么声音,也没有留下什么痕迹。这在与过往不同的“全面依法治国”背景下、“坚持依法治国首先要坚持依宪治国,坚持依法执政首先要坚持依宪执政”的今天,是不是有点不太正常?而如何司法改革,至今未能有可公开的成熟方案或“成型模式”,原因何在?对此,不得不说局限在法检内部循环的司法改革所留有的痕迹或声音存在着或多或少的闭门造车现象,同时也有与宪法和立法法、地方组织法、法检“两院”组织法、监督法等法律相背离的现象。正是基于这一点,如何以法治凝聚改革共识,回应社会的普遍关切,不能不直视、思考和研究司法改革中聚焦的主要问题。

首先,不但要清楚、更要不失偏颇地认识到司法体制改革“剑”指方向和目标。司法体制改革是一项极具挑战性的工作,其目的在于“去两化、双维护”,即:去地方化和行政化,维护司法公正、维护司法独立性。终极目标是司法公正。而当下推进的改革路径或做法有着明显的于法不符现象,存在着一定程度上生搬硬套的“西化”现象,尤其是人的问题,不但与司法公正这一终极目标相悖,更与我国的人民主体地位相悖,异化了司法机关与国家权力机关的法定权利、义务关系。这是当下法检“两院”推进省级以下司法体制改革设想的致命性缺陷。

一是地方化、行政化是相对的,司法独立也不是绝对的。司法改革的核心应当是如何设定在党的领导下,有效把控司法权力与行政权力相互依存、相互支撑的度。司法作为国家政权的组成部分,在地方应当用联系的观点、辨证的思维为区域性改革、发展和稳定贡献力量。司法再怎么独立,也要无条件地接受监督,尤其是要接受代表人民行使权力的地方各级人大及其常委会的监督。二是切勿夸大人财物受制于地方。影响司法生命力和公信力的因素很多,应当看到如何理顺与本级党委、人大、政府之间的宪法关系,正视司法机关自身扭曲、特别是法院条线将层级监督关系扭曲成极具行政色彩的领导被领导关系,还有检察机关司法性不足、行政性突出的问题。当然也要看到,司法改革针对“人财物受制于地方”问题的关键,还在于如何调整地方党政主要领导依法执政的理念和尊重司法的开明态度。三是千万别淡忘了我国的政体。目前推进的“省管制”司法体制改革,实质的取向是省级法检“两院”管理市、县两级地方法院和检察院的人财物,并不是常态意义上的“省管”。这种偏执,无异于司法捆绑了国家改革意志,影响了我国人民ag138|首页制度在司法领域内的执行力和实施效果,产生“两院”的本级人大及其常委会将会意义不存。为此,改革司法管理体制,应当彰显我党依法执政、依法治国的内在要求,体现法治理念、法治思维和法治方式的深层次思考并回应解决办法。    

其次,“财物”可以省管,但不是省“统一管理”;“人”绝不可以省管,要走合法路径。法检“两院”财物受制于地方,多多少少都存在,但要辩证地看,一是地区经济不平衡,财政“盘子”决定供给能力;二是地方党政主要领导是否客观地看待司法基层基础及其生态建设;三是任何机关或单位的财物都要接受相关法律法规的制约和监督,尤其要受到《预算法》的调整。鉴于地方区域性发展和财政供给能力的不平衡,法官、检察官等级待遇不到位的实际,由省级财政预算“兜底”是必要的,以保障司法的健康、有效运行。问题是省级财政预算并不意味着由法检“两院”条线自行操作,否则就背离了改革初衷。一是地方化固然得以消减,却进一步加重了司法行政化;二是失去本级人大及其常委会的监督,违法;三是极易引发权力寻租,导致腐败。对此,合法可行的改革路径应当是:省级财政预算,设立司法专户,由省人大及其常委会监督实施;转移支付走地方财政,收支同步报本级人大常委会实时审查备份并向人民ag138|首页报备。这样,既避免司法条线上下的行政化色彩加重,又避免地方财政对司法机关财物的隐性钳制或人为限制,更符合财政预决算监督制度的法律规定。

再者,为什么“人”不可以省管?一是于法无据,省管即违法。这一点,对于懂法的人用不着解释。二是司法改革最本质的问题是回应本行政区域内的司法公正问题。司法公正与否,绝不是自己评功论好,而是寻求司法救济的当事人及其区域内的社会公众。司法机关上级了解下级事关公平正义的问题究竟能有多少?又能回应多少?即使回应,往往又是借口“依法”,实则教条的多、被动的多、本位的多,换位思考的少,抑或是推诿责任“踢皮球”。更有甚者,条线上下串通、掩饰、“敲竹杠”等现象时有发生,期待公正的权利人或义务人是“叫天天不应,叫地地不灵”,正所谓“天高皇帝远”,司法责任制也会因此在一定程度上被虚置或难以落实到位。也就是说,单靠法检“两院”条线的自我监督很难“服众”——排除大众的合理性怀疑,不能有效解决司法不公、也无法洗清司法“黑暗”之污名。而地方各级人大及其常委会依法有义务、有责任代表人民监督本级司法是否公正,回应区域性社会公众对司法公正的普遍关切,关键是看地方各级人大及其常委会是否依法履职,有无缺位、失职?也正是基于这一点,推进中的省管司法体制改革,如何与民心相通、与法治并进、与当今的“中国梦”同建设,应当是司法改革的首要课题。

至于司法人员的等级,依法循理,不该是司法机关自己说了算,应当由全国人大常委会作出决定(细化评级办法),授权产生并监督它的本级人大及其常委会设定机构、组织专门人员评审,负责实施。

第三,“员额制”的科学性欠缺且速而不达,忽视了国情和唯物辩证史观,引发人心惶恐。司法改革的核心在人,难点也在人。法检“两院”改革的司法人员配置模式有三块:法官、检察官和司法辅助人员、行政人员,分别是39%46%15%的员额制。说是参照了西方先进模式,不知道西方哪个先进模式最优,更不知道哪个西方模式适合中国模式,但可以肯定地讲,没有哪个西方模式可以为中国国情的司法模式全复制。况且,法官、检察官职责与司法辅助人员的工作事项完全分离本身就是不切实际的。“他山之石,可以攻玉”,但只能借鉴、评估,然后再甄别、再判断、再取舍,找到一个适合自己的模式。否则,“他山之石”也可能“砸了自己的脚”。

正如习近平总书记所说“改革是由问题倒逼而产生,又在不断解决问题中而深化”。司法改革最核心的是人,是法官、检察官的职业素养;保证其职业素养能够实现法律人正能量的是司法运行机制,而并非员额制”就司法运行机制而言,突出的问题是:法官、检察官之上有“长官”,上级指手画脚,压任务、压指标、强调服从的多;办一宗案件层层报批,法律文书等待着未参与审案或办案的庭长(科长、处长等)、专委、院长(检察长)审核、签发,甚至还要上级院来审定或定案。

孰不知,这种“下审(办)上定,定者不审(办)”和司法行政化的不良表现,无论是“长官”还是上级院,正确与否程度的意思表达摆脱不了个人色彩。而个人色彩,绝无摆脱“长短板”的可能。同时,法官、检察官为了考核疲于奔命,勉力应付内、外部干预;法律职务的等级又与行政职级挂钩,退休只能干到副科等等,再加上社会负面情绪误导或不良舆论做推手,难堪的事时有发生。对此,深化司法职权配置改革是必要的,但“员额制”是否可行,涉及的是权力、义务和责任,利弊权衡当在制度“据实”的科学评估和经得起长远的检验、考证之中,重在不能漠视司法基层基础和一线人员切身感受的意思表达而夸大效果,对上永远说是“好”,内部却倍受诟病,现任法官、检察官难免引发忐忑不安的惶恐感。也正因为如此,司法改革的顶层设计应当立足于国情、国法、国文化的认同,着眼于历史形成的连续和自然法则的趋同!应当看到,深圳历来是改革最前沿的“试验田”,也是经济最发达地区板块之一,法官“员额制”配比达到了56%,说明了什么?上海预计先行试点法院人员分类管理改革全部完成后,法官员额“从新从轻”控制在32%以内的做法,即使“新老统筹”5年过渡期,运行是否成功有待检验,但综合各层级方方面面司法人员的声音,很难说具有可复制性。

由此可见,司法不能“本位”地坐井观天——成为“井底之蛙”,尤其是有权设定改革目标、任务和制定方案的法检“两院”高层要有强烈的问题意识,解放思想,用唯物辩证史观去深度调研、思考中国国情下的司法改革及其主要矛盾和次要矛盾,破除“西化”了的所谓专家、学者迷信,切勿“官僚”地把想法当做法——自我感觉永远良好。

第四,管辖案件跨区域,背离了职权法定,更增加了诉讼参加人的成本和诉累。跨区域案件司法管辖制度改革,本是防止地方保护主义,但问题是加重了形式主义,得不偿失,达不到预期效果。一是背离了职权法定,本级人大及其常委会任命的人员只能依法办理本行政辖区的事情,否则会引发授权冲突。于法有据的提级管辖和指令管辖可以,但也要有特殊情形或个性原因二是增加了当事人的诉累,也加大了诉讼成本。三是受理跨区域案件的法院和法官,不论是行政案件还是民商事、环保等专门案件,恐难没有心理抵触,亦有加大司法成本之嫌,谁来消化?四是异地管辖案件未必能有效地预防和控制地方保护主义,更有可能带来跨地区权力交易、利益交换而加重当事人的诉讼成本。这应该是清楚的,与专门法院管辖不同,常态的地方法院司法管辖区与行政区的“两区适当分离”结果很可能是适而不当,更是分而难离,因为案件当事人权利、义务的实体处理,一定离不开本身所在行政辖区内方方面面利害关系人的协助和支持,这也应该是“你懂的”!这种偏差不能回避,值得商榷、再思考,否则会事与愿违,妨碍健康的司法改革。

需要强调的是,司法改革是以习近平为总书记的党中央推进“四个全面”战略举措必要之环节,是国家治理体系和治理能力现代化建设的必然内容和步骤,毋庸置疑地应当把视角往于法有据、社会认同又科学可行、积极有效的目标上聚焦,绝不能偏颇失重,不论在哪个节点上,都应当充分凸现司法正能量之应尽责任和义务。

 

    (作者 ▪ 江苏省射阳县人大法制委员会副主任委员、内务司法委员会主任)

 





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