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浅谈司法监督的“瓶颈”现象及其对策


 

县人大内司委   高晓冬
 
司法监督是摆在我党执政面前的一个重要课题,其“瓶颈”现象不容忽视。2010年全国“两会”召开之际,人民日报政治文化部和人民网就关系百姓民生的16大热点问题联合在网上开展调查,结果显示,人们对司法公正的关注热度位居第7。参与调查的网友,40%认为,法官队伍建设是司法公正最需迫切解决的问题;56%认为,保障司法公正应该从司法监督入手。这在一定程度上反映了近六层参与调查的网友认为,司法监督不力带来了司法不公、办案不廉等腐败问题。对此,笔者谈点粗浅认识。
司法监督“瓶颈”现象
司法是“社会正义的最后一道防线”,公正廉洁本应该是司法的内在要求,但关系案、人情案、金钱案等司法利益化现象引发的司法腐败问题,严重地挫伤了国人对法律的信念,败坏了党的执政形象。勿庸讳言,金钱腐化了法律职场,贪婪污染了法律精神。究其原因,客观地讲,既有司法体制行政化、地方化和部门化的弊端,又有市场经济条件下分配体系的不公,从而引发了司法人员对自身法律职业条件差、风险大、待遇低的强烈不满和生活消费攀比等心理。辩证地说,司法人员并非生活在“真空”,过去长期批判鞭挞的“拜金主义”、“享乐主义”等腐朽思想呈蔓延趋势,一切以金钱为“标杆”似乎已成了当今的主流价值观,无时无刻不在侵蚀着经常接触社会阴暗面和形形色色违法犯罪分子的司法机关,这就导致司法人员在主观、心态上同样信奉“有权不用、过期作废”,人生观扭曲,价值观错位,以物质财富论英雄,利用手中的司法权力进行“寻租”,以案谋私,满足贪欲,其司法行为围绕着“金钱至上”这一理念,使得国家和人民赋予的法定权力演变成私有化、利益化的工具,法律职业的道德素质严重“滑坡”。更为重要的是,在司法队伍教育软化,自律意识严重淡化的同时,司法监督又凸显出了“瓶颈”现象,这无疑变相地放纵了司法不公、办案不廉。主要表现在:
1、内部约束形同虚设。我国司法机关系统的监督主要有检察监督和审判监督。人民检察院作为法律监督机关,其监督的权威性和有效性从来就没有真正地确立和实现。一是立法供给不足,监督手段缺乏;二是“事后监督”,发现审判行为违法时,只能以抗诉形式要求审判机关纠正,如果审判机关拒绝纠正,也无能为力;三是检察机关也是司法机关,如何监督检察权,除国家权力机关的“工作”监督外,目前尚无其他明确规定。况且,权力机关的监督只是一个法律授权,并无具体可操作的刚性措施,这也为检察机关滥用权力提供了便利。而上级法院对下级法院的审判监督,是其审判机关内部监督,由于我国实行二审终审制,很难摆脱“部门本位主义”和地方保护主义。而各级人民法院院长依职权纠错进入“再审”或案件执行过程中发现原判决确有错误,依职权进入“再审”,几乎没有可能。当事人申请“再审”更是难上加难。同时,司法机关内部自我约束的规章制度并不少见,诸如道德准则、办案纪律、监察条例、巡视办法、“严禁”规定、错案责任追究等,但真正能落到实处的却很少,失去了应有的执行力;再有,司法机关想出了不少“点子”,人民监督员、廉政监督员、行风监督员等等,一不是业内人士,很难介入情况;二缺乏法律业务水平,极易被“忽悠”,连“人民陪审员”制度都被“忽悠”,更何况其他;三又是面对强权群体,谁能得罪?此举不可行,就不可取,只是作“秀”而已,是奉承上级的“政治性演示”工程。正如网友建言“整顿法官队伍”:核心是主要领导;呼吁“司法为民”:司法公正、领导关键。这就是问题的实质所在。笔者从多种途径探视并研究过不少司法机关的“一把手”,很少能把司法为民、公正司法的理念真正落实在具体的司法行为之中。有的投机钻营“升职”,确实是“一把好手”,却无心案件质效管理、无视队伍建设;有的学历或起点确实很高,却是“五不”人才,即:思路不清、业务不精、用人不当、道德不良、形象不佳。此类人等,岂能带好一支队伍?正所谓“己不正岂能正人”,内部约束的纪律制度又如何能“亮剑”。所以说,司法机关系统内的制度虚设、监督机制疲软也就在所难免,通过其自身纠正过错和实现责任追究实在是可能性太小。
2、外部监督刚性不足。众所周知,不受监督的权力必将导致腐败的道理。作为司法人员,尽管大都是“官小职微”,但在处理具体的个案中却掌握着“不小”的权力,甚至是生杀予夺的“大权”。但是,我国在惩治和预防司法腐败方面的立法明显不足,陆续出台的地方组织法、法院组织法、检察院组织法、法官法、检察官法、人民警察法、律师法、监督法等法律,不同程度上都存在着“三多三少一缺”现象,即:原则的多,具体的少;弹性的多,刚性的少;宽泛的多,威慑的少;缺乏可操作性。同时,监督主客体责任不明,监督内容不清;侧重了司法权力的内部限制,淡化了司法权力的外部制约,无疑弱化了对司法权力不当行使或非法扩张的监督效果。
首先,权力机关监督弱化。就立法者本身而言,就有思想认识上的误区,人大及其常委会的工作监督和法律监督,尤其是如何监督,也就是采取什么样的措施进行监督的问题。其一,人大及其常委会不是司法机关,不是行政机关,它享有最高权力机关的宪法地位,不同于“一府两院”的一般法律授权,依据法律的规定,运用法律的手段,解决法律的问题。人大及其常委会作为权力监督的主体,虽说与“一府两院”行使职权在法律框架内有“共通”之处,但就其监督职责而言,主要是监督“一府两院”客体行为的合法性,重点是启动纠错程序,落实责任追究,体现执政为民的宗旨和行为。所以,无需固定在某一法定的具体方法上,这是其宪法地位所决定的,也是法律运行的权力和规则所决定的,司法机关依法应当接受监督,并不存在“越俎代疱”的问题,“人大人”给自己上了一道“紧箍咒”。其二,人大工作者习惯于“旧”的思维,自觉地接受了“怕”的思想。看看以前做过没有,望望别人有无做过,监督不敢“越雷池一步”,不愿创新监督举措。孰不知,立法本身就是滞后的,来自于工作实践,来自于生活实践,来自于道德实践,更来自于思想实践。如此下去,权力机关如何真正拥有“权力”?又如何能有监督实效?再就是局限在“被任命人员”的监督上,冠其名“法律监督”,因为任命了“法律职务”,却忘记了人大的“工作监督”,忽视了人大监督工作是我党执政主体强化权力制约、跳出“历史周期率”的本质要求。宪法第三条三款规定“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民ag138|首页产生,对它负责,受它监督”。第五条四款规定“一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究”;第五款规定“任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”而宪法和地方组织法等法律又规定了人大及其常委会负有“监督宪法实施”和“在本行政区域内保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常委会决议的遵守和执行”的职责,以维护国家法律的统一和尊严。很显然,依据宪法和法律的相关规定,人大及其常委会弱化了自身的监督工作,偏离了人大及其常委会的宪法地位应当享有的职权,冲淡了最有权威的执政监督。这无疑给我国的人民ag138|首页这一根本政治制度带来了一道“阴影”,“人大人”给自己设定了“门槛”。其三,人大监督力量薄弱。一是定编人手少,二是队伍老化、结构不优,三是职业素质缺乏,特别是法律素养严重不足。司法机关对人大及其常委会的监督基本都是应付性的汇报多,报“喜”不报“忧”,谈“绩”不谈“失”,说“奖”不说“罚”,况且多是“事后监督”,很少能看出其中“奥妙”,很难识得司法腐败的实质,再加上没有实效性的监督措施,监督何为?在不同的程度上,人大及其常委会对司法机关的监督成了一种摆设,是“政治性演示”的一种“架子”,起不到有效制约、遏制司法腐败的作用。“人大人”只能“笑谈人生”。
其次,民主监督、人民群众等社会监督,充其量也只是“声援”而已,即使媒体、网络力量的介入,也只能是予以“舆论”的配合和支持,希望良心发现,呼唤着良知的到来。能否,又是未知数。国家权力机关都“无计可施”,社会监督又能奈何司法腐败多少?
第三,寻求司法救济的维权者指望着用法律说话的代言人律师能为其伸张正义,进行诉讼监督,可实际的情况是不少律师坦陈“吃的是法官饭”,崇尚“打官司就是打关系”,而不是“打证据”,甚至充当上了司法腐败的“掮客”,成了利益共同体。而信奉法律职业道德的律师常常会被同行排挤,甚至“炒鱿鱼”。如此一般,有着正义感的律师也是在“夹缝中求生存”,诉讼监督也就演变成了“纸上谈兵”。
3、权力错位监督“变味”。上级法院总是有人以审级监督为借口,真的不当、不公裁判,乃至错案不予纠正,抑或“踢皮球”,推诿责任,却关心人情案、关系案、金钱案,时常“下访”下级法院,下级法院还要保证其吃好、住好、招待好,否则就“找麻烦”。“害”得下级法院不得不动辄汇报,上级法院“名正言顺”的批复,发“内审通知”,有的居然以审判庭名义,甚至电话口头告知。是个人行为?还是审判监督行为?于法无据,最高人民法院一再禁止“事实认定、定性问题或实体处理不得请示,更不得全案请示”。可就是屡禁不止,审级监督违背了立法宗旨,背离了司法精神,岂不是监督“变味”。这是司法权力的非法扩张。
上述种种情况,应该说在一定程度上,是司法监督的“瓶颈”现象带来的负面效应,这使得司法队伍建设严重“滑坡”,司法公信力严重缺失。
突破司法监督“瓶颈”的对策
突破司法监督“瓶颈”,是加强司法队伍建设的迫切要求,是促进公正廉洁司法需要“浓墨重彩”的一笔。品质优良的人自律,品行低下的人必须“他律”,才能修正其人生方向,规范其履职行为,不因越过“红线”而“玩火自焚”,从而正确行使手中权力。
一要进行立法完善。一是刑诉法要对检察机关自侦案件予以限职监督。实行“异地审结制”,即对自侦案件的初查、立案及刑拘等强制措施由当地检察机关办理,变更强制措施、撤案和移送起诉、决定不诉的案件由上级检察机关指定异地同级检察机关决定。起诉的,由决定地检察机关的同级法院审判。从而避免初查多、立案多、撤案多、判刑少的“三多一少”现象,防止失去监督的检察职权滋生腐败,并有效保证自侦案件的办案质量。二是缩小法官刑罚自由裁量权。我国刑事立法原则规定多,弹性条款比例大,给法官留下了贪赃枉法的量刑权空间。有鉴于此,应当赋予有立法权的地方人大常委会以量刑司法解释权,结合本地实际,设定量刑幅度小、准确性强的量刑罚则,以缩小法官量刑权的空间,力求少发生、不发生滥用量刑权产生的司法腐败。三是民事行政及执行案件监督前移。民事行政案件的检察监督历来是检察工作的薄弱环节,立法供给不足,刚性措施缺乏,事后监督无力。执行案件更是如此。民事行政及执行案件,可以说是法院“独家经营”,当事人申诉前,除了诉讼裁判前就发现问题控告外,几乎没有任何“他律”的外来监督制约,即使有主体及一些监督规定,也是原则的、弹性的,全无具体的刚性措施,法院还常以“审判独立”予以推托,这无疑给法官办人情案、关系案、金钱案开了方便之门,滋生腐败也就不足为怪。正是如此,十分必要对民诉法再修正和完善,将检察监督置于法院办理民事行政及执行案件的全过程,并赋予其纠错的具体办法和刚性措施,以最大限度地遏制法官在办理民事行政案件审判及执行中的权钱交易行为。四是禁止“审级监督”过程中的请示、汇报行为,防止“踢皮球”,推诿责任,不分是非,动辄“发回重审”。从而,突破立法供给不足的“瓶颈”,强制上级法院对一审案件上诉请求严格依法审查,该维持则维持,当改判则改判,真正发挥“审级监督”作用,斩断上下法院司法人员的“关系链”、“利益链”,有效维护法律实施的统一性和权威性,提升司法的社会公信力。
二要强化内部制约效力。司法系统都有相应的纪律、监察、责任追究和纠错机制,关键是执行乏力,落实不到位。即使法定的“审判监督程序”,法院内部也很难、很少依职权行使。对此,要重新审视考核体系,特别是信访考评机制,科学合理、实事求是地设定考核事项和指标。同时,要从领导班子建设入手,狠抓主要领导的教育问题,督促其端正思想,转变态度,切勿“捂盖子”,真正做到“护法佑民”。同时,不护短、不姑息,严惩职务犯罪行为,加大惩处力度,确保司法人员的违法违纪行为和责任得到应有的追究。从而,突破自身监督不力的“瓶颈”,通过内部制约机制的执行力,有效促进公正廉洁司法和队伍建设。
三要彰显人大监督职能。这在监督地位中尤为突出。各级人大及其常委会依据其宪法地位,其监督工作彰显出创制性、主导性的特点,而“一府两院”则表现出从属性、执行性的特点。所以,作为国家权力机关,摆在监督工作面前的首要任务是,突破自身的观念“瓶颈”,尤其要改变“不干涉独立办案”说和“不干预个案”说。司法独立,是针对特定主、客体的,不能独立于产生它的人大及其常委会,况且“独立”本身就是相对的,就象人的“自由”不能游离于法律之外一样。司法公正,是一个个具体案件办理结果的累积效应,体现在具体的个案之中,没有个案的公正,何来整个司法的公正?说人大监督会影响司法独立是错误的,是与宪法和法律规定相悖的;说人大监督个案的处理会影响独立办案,是“借口”,是“托辞”,人大监督重在启动纠纷程序和错案责任追究,不监督个案公正,又如何推进和维护司法公正?“人大人”自己如此认识是“渎职”,是不负责任的态度;人大之外的人如此认识,是担心人大监督会影响其权力非法扩张和不当行使,怕权力受制约,不愿接受监督,司法腐败当然会随之而来。试问,个案本身的对与错是不是排除在司法公正之外?人大不行使监督权又如何体现司法机关对产生它的人大及其常委会负责?所以,人大所谓依法进行工作监督和法律监督,指的是宪法和法律对监督主体的授权,而不是指法定的监督方法。如果认为依法监督就是法定方法,则是错误的,是思想认识上误区,不符合法的运行内容和规则。正是如此,人大自身首先要打破“旧”的思维,调整“怕”的心态,纠正“懒”的作风,切不可“得过且过”,即使是误认为的依法监督就是法定的监督方法的话,“人大人”亦要对原则条款、弹性条款、兜底条款多做思考和研究,创新监督方法。就人大“工作监督”职能一说,就有大量文章可做。为此,“人大人”应当以对党和人民高度负责的精神,回归宪法应有地位,勇于监督,敢于监督,积极作为。这是其一。其二,人大监督要走职业化道路,特别是司法监督的法律业务性、专业性很强,切不可“外行”监督“内行”。否则,被监督者“阳奉阴违”,人大也毫无办法,也就不可避免地在社会上,在人们的心目中失去其应有的宪法地位。有鉴于此,一要增编增人,优化结构,强化监督力量;二要营造讲学习、强素质、扬正气、敢作为的监督文化氛围,并有组织、有计划的进行培训,真正做到积极履职,促进公正廉洁司法。其三,要求真务实,在跟踪问效上多做文章。思路决定出路,作为决定权威,方法决定成败。谋求监督实效应当是各级人大及其常委会深入思考的问题。否则,很难有社会公信力,也很难避免“人大不作为”、“人大失职”的质疑。也正因为如此,人大的宪法地位在作为中彰显;人大的监督方法在实践中产生。各级人大及其常委会的司法监督工作应当直面立法不足,发挥主观能动性;打破惯性思维,破解权力监督难;加强能力建设,坚持法律职业路。所以,要拓宽监督思路,创新监督举措,积极探索和建立司法监督干预机制,适时地对司法机关内部审判监督和纪律执行及过错责任追究情况进行监督检查;对有社会反响的不捕、不诉、撤诉、无罪及量刑畸轻畸重和民事行政审判案件及执行过程中发现的问题及时地进行干预性监督,实现动态监督,跟踪监督,力求在求实效上下功夫,积极预防和处置因司法权力的不当、不法行使和扩张而导致关系案、人情案、金钱案带来的司法腐败。从而,有效地突破人大权力监督的“瓶颈”,推进社会矛盾化解和社会管理创新,促进公正廉洁司法和司法队伍建设,为依法治国和社会主义民主法治的建设进程作出不懈地努力。
 




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