您所在位置:首页 - 理论研究 - 浅议民事行政检察工作的“瓶颈”及对策


浅议民事行政检察工作的“瓶颈”及对策


浅议民事行政检察工作的“瓶颈”及对策

 

高晓冬

 

198238第五届全国人大常委会第22次会议通过了《民事诉讼法(试行)》,198944第七届全国人大二次会议通过《行政诉讼法》,确立了检察机关对民事审判活动和行政诉讼有权实施法律监督的基本原则。199149第七届全国人大四次会议修改了《民事诉讼法》并实施,抗诉制度由此产生,民事行政检察制度也因此成为检察机关实施法律监督的一项工作内容,一个重要职责,虽然起步较晚,但与党的执政地位和人民群众的合法权益保障密切相关。20071020第十届全国人大常委会第30次会议对《民事诉讼法》作了修正,其中内容包括审判监督抗诉事由的增加。对此,就检察机关而言,笔者以为,如果说刑事检察是国家政权建设的“安居”工程的话,那么,民事行政检察1就是民生建设的“德政”工程,是在法律监督制度上的体现。然而,民事行政检察制度的设计和运作效果,明显地与国家政权执政监督要求不符,与人民群众司法救济要求不符,与“三项重点”2工作要求不符,民事行政检察工作遇到了明显的制约“瓶颈”和现实挑战。为此,笔者谈点粗浅认识。

 

 

应该说,从现行的民事行政诉讼法律层面和检察实务情况看,民事行政检察工作的制约“瓶颈”和现实挑战主要体现在“四难四不” 上。

“四难”指的是客观性:一是立法供给难;二是认识统一难;三是刚性纠错难;四是抗诉改判难。

首先,表现在立法上。民事行政诉讼检察监督工作一直是薄弱点,《民事诉讼法》和《行政诉讼法》两个诉讼法的总则与分则规定不一致,总则3对民事审判活动和行政诉讼活动作了有权监督的原则规定,分则4规定只能对生效裁判进行抗诉,并限制了可抗诉范围,调卷、调查等程序性规定并没有上升为法律,最高人民检察院于2001930出台并施行的《民事行政抗诉案件办案规则》对法院没有规制作用。

其次,表现在认识上。一是立法者的认识不足,诉讼监督具体行为缺乏,执行依据明显缺失,已经导致了民事行政检察制度在法律上的供给不足,弱化了检察机关的法律监督职能;二是审判机关的“权力本位”思想及其“终局性”权能的非理性认识,其内部规定和办案态度对民事行政检察的监督存有排斥现象,明显地钳制了检察机关法律监督职能;三是检察机关本身对民事行政检察工作的重视程度向来较为淡薄,用不足百分之七、八的人才队伍,去应对和监督法院百分之八、九十的审判队伍所办的民事行政诉讼案件,显然是严重的不对称,无疑削弱了民事行政检察的法律监督职能。

第三,表现在程序上。民事行政检察监督的法定方法单一,主要是抗诉,结果如何,并没有后续监督的刚性纠错措施,其滞后性、相对性、被动性、协同性的特点明显。而抗诉的决定权又是上提一级5,基层检察院也仅仅是“提请”权。

第四,表现在结果上。根据最高人民检察院200220099月信息显示,全国检察机关向人民法院共提出民事行政检察抗诉案件95594件,发出再审检察建议37437件,通过再审,其改判(变)率达60%70%,这个比例显然有较大水分。而两个诉讼法的审判监督程序中,并无“再审检察建议”的法律规定,只是检察机关的创新做法,是法律监督职能的延伸,此类案件大都是为了法院的“面子”,维护所谓“既判力”,通过加大调解力度,强化释法说理工作,刻意规避审判中的不当行为,甚至是违法行为,敦促当事人和解结案。而民事行政抗诉案件的改判率,根据基层人民检察院多年来的运作成效看,一般占已结案件30%左右。当然,这个比例具有不确定性,是有变数的,有时可能会高一些,也有可能还要低一些,但总的来说,改判率是偏低的。这虽有客观上的因素,也有认识的不同,但也不能回避抗诉案件办理质量的差异,导致了结果不理想。

“四不”,指的是民事行政检察的实务层面,主要表现在:

1权力监督不到位。首先,立法监督缺失,导致民事行政检察的监督工作陷入了被动局面。最高人民法院司法解释6背离立法原则,存在限制性7解释行为,排斥检察机关监督职能的现象。对此,国家立法机关未能依法8审查,更没有采取相应的立法监督措施进行纠错,或做出纠正、修正要求或作出决定予以撤销,对最高人民法院违背宪法规定职能和立法原则所作的不适当或扩张性、限制性越权解释行为,表现出无底线的克制和宽容。其次,履职监督缺失,地方国家权力机关对民事行政检察工作监督乏力。目前,除2个特别行政区和1个台湾省外,共31个省级地方国家权力机关,只有9个省级人大常委会出台了关于诉讼监督或法律监督方面的决议9】,还有22个省级人大常委会没有类似开展法律监督和工作监督的举措。也就是说,23的省级国家权力机关没有把民事行政检察的法律监督和工作监督摆上重要议事日程,市、县级人大及其常委会自然就疏于职守,对同级人民法院的越权规定,甚至是“造法”行为是熟视无睹,对民事行政诉讼案件请示、汇报等不当司法行为更谈不上纠错或撤销,监督明显缺失。

2、法检互动不充分。应该说,不少地方的法检“两院”作出了不同程度的努力,有的还出台了《加强执行监督协调工作意见》、《对民事调解加强法律监督的意见》等制度性文件,但操作过程中尚有障碍,互动不畅,效果不明显,同时还存在着互动对象、时间、方法等程序性问题,尤其是立案前与原审的沟通、交流不到位,未能凸显出积极地互动效果,不利于抗诉立案和再审质量的把关。

3、社会预期不相符。应该说,从社会层面讲,特别是百姓对检察机关行使法律监督权有着新形势下的新要求新期待,因不服裁判的司法救济而进行的申诉,充满了对检察机关的信任,但抗诉周期长、环节多、改判难等现实,又多少影响了申诉人对检察监督的信心,实际效果与其心理预期多少还有一定的距离。

4、队伍建设不适应。在检察机关内部因长期受“重刑轻民”思想的惯性影响,工作重心、重点普遍性地偏向刑检(自侦)部门,民事行政检察部门力量不足,硬件不硬、软件较软和队伍建设的结构不优等现象普遍存在,与当前进入司法救济渠道的多级多元多发民事、行政纠纷和社会矛盾处置所要承担的法律监督任务,是严重的不对称、不相符、不适应。总之,民事行政检察队伍的人员结构、知识结构及其法律职业素养等远不能够适应当前新时期民事行政检察工作的现实需要。

 

 

鉴于上述民事行政检察工作存在“四难四不”的制约“瓶颈”和现实挑战,笔者认为,应当在 “五个进一步”上积极应对,同时必须付诸具体实际行动,通过不懈地努力,做出明显的成效。

1、维护宪政,进一步保证法律实施的正确性。我国是实施宪政的国家,宪法对各级人大及其常委会和“一府两院”等国家机构作了职能定位和权力分工。

首先,要科学民主立法。亟待修改完善的是《民事诉讼法》和《行政诉讼法》,要将总则的原则规定与分则的程序规定一致起来。要扩大民主立法,注重收集、整理法律法规及司法解释在执行过程中的利弊得失意见,征集、吸纳科学的立法建议,借鉴符合我国国情的外国立法理念进行立法补充。要改变单一的“抗诉”监督方法,增补民事行政诉讼活动实时监督的内容和职责,尤其要突出检察机关法律监督的职能作用,打破惯性立法思维,由生效裁判之后的事后监督转化为诉讼活动的全过程监督,增强权力制衡的实效性,实现柔性监督向刚性监督的转变。

其次,要加强立法解释。一是修正《关于法律解释工作的决议》,该决议系全国人大常委会19816月通过,整整30年过去,已成为“古董级”法律,明显不适应新时期司法实务的新要求新任务,亟待依据宪法和立法法、监督法等法律进行修改和完善;二是恪尽职守,切实担负起立法监督的法定职责,国家立法机关对最高人民法院侵入立法领域,甚至是“取代立法”的越权解释行为要坚决予以纠正,并以立法解释取缔司法解释。

第三,要提升监督效能。工作监督和法律监督是宪法和地方组织法、监督法等法律法规赋予地方各级人大及其常委会的监督职能,特别是31个省级地方国家权力机关,不但要担负起国家法律具体监督行为依据立法供给不足的弥补责任,更要履行好保证本行政区域内宪法实施和法律执行的法定监督义务,负责任地开展好工作监督和法律监督,创新监督举措,改进监督方法,不断提升监督实效。这是党执政使命和人民群众根本利益保障的历史担当。而有立法权的省、自治区人民政府所在地的27个市10及国务院批准的18个较大市11和四个经济特区12的地方国家权力机关要学习和借鉴北京市等9个省级人大常委会的做法,切实加强对民事行政检察工作的监督,出台相关法律制度,毫不犹豫地对同级法院滥用职权“答复”下级法院“请示”实体处理,排斥检察机关法律监督职能或越权制定具有司法解释性质的规范性文件13等不当乃至不法现象坚决予以纠错或撤销,同时坚决支持检察机关实施法律监督。

第四,要坚持能动检察。地方各级检察机关要充分发挥主观能动性,深入调查和研究案件处理中的法律适用依据和执行依据,通过地方各级人大常委会或逐级向上级人民检察院呈报民事行政检察实务中的困惑和问题,提出立法建议和立法解释要求;最高人民检察院要根据《监督法》和全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》的有关规定,及时向国家立法机关反映司法解释中的分歧,提出书面审查意见,报请全国人大常委会解释或决定,寻求立法支持。总之,不论是国家立法机关,还是地方各级国家权力机关和实施法律监督的检察机关,都要切实担负起新形势下执政兴国的历史责任,履行好法定的义务,行使好手中的权力,监督宪法的实施,保证国家法律法规在本行政区域内的遵守和正确执行,以维护宪政权威。

2、强化宣传,进一步扩大民行检察的知晓面。有法律制度上的设计,就有民事行政检察监督工作存在和发展的必要性。民事行政检察监督工作虽然起步较晚,但在一定程度上反映了我国执政为民和民主法治、人权建设的前进方向,但客观地讲,其法律监督职能的社会知晓度还不高。为此,各级检察机关要务实打造宣传载体,搭建宣传平台,广泛深入地宣传民事行政检察监督工作,多渠道、多方法地加大对全社会各层面的宣传力度,进机关、进社区、进乡村、进企业、进学校,提高知名度,扩大知晓面。特别要利用新闻媒介和网络舆情宣传民事行政检察制度、受案程序及范围和典型案例的社会效果等,让玩ag输钱|平台握有权力的人群和普通百姓都能认识到民事行政检察监督工作是国家政权和人民群众合法权益保障的一支不可小视的重要力量。

3、严把质量,进一步提高抗诉案件的改判率。与其他办案部门一样,质量是案件的生命线。要改变抗诉案件改判率偏低的现状,首先要确保质量。民事行政案件与刑事案件不同,除了程序法以外,一个案由所涉及的权利、义务和责任等,可能要受多个民商事、行政、经济、社会等法律法规的调整,在强调客观性、关联性、合法性的同时,还有过错责任推定、举证责任倒置等不同证据规则要求,以及自由心证等。所以,对受案范围、抗诉立案的审查,务必要保证“抗点”和民商事、行政、经济、社会等法律法规、司法政策适用的准确性及抗诉理由的说理性,切实把握好各个环节的质量,提高再审案件的采信率,也就能提高抗诉案件的改判率。

4、换位思考,进一步增强抗诉立案的认同度。就目前民事行政检察案件办理的司法实务情况看,法检“两院”需要换位思考,做到相互尊重和理解宪法框架内的职能定位和权力分配,尤其在检察机关法律监督具体行为立法不足的情况下,民事行政检察工作与生俱来就具有滞后性、相对性、被动性、协同性的特点,玩ag输钱|平台体现的是“柔性配合”,而不是“刚性纠错”,法检“两院”对此要有足够的认识,具体办案业务部门更要认识到这一点,不因考核而抵触,不因履职而冲突,不因权力而对抗,都是为了一个共同的目标,那就是:司法为民和司法公正。

首先,民事行政检察部门不但要与承办再审案件的审判监督庭及办案法官多沟通多交流,更要注重抗诉立案前的沟通,与原审案件审判庭及合议庭、承办法官加强交流,多交换意见,了解原审认定事实、裁判理由、适用法律等背景,以形成共识,增强申诉案件抗诉立案的认同度,避免司法资源的浪费。

其次,法院及案件承办法官要抱着“有则改之,无则加勉”的态度,心态健康地接受检察机关的法律监督。这不仅是换位思考,更是法律职业道德的体现和司法良知的彰显。效果是,既保证抗诉案件的办理质量,又互补了民商事、行政法律素养和知识结构的不足,是共同学习和提高,是法检“两院”及司法人员之间的良性互动。

5、优化队伍,进一步维护司法机关的公信力。民事行政检察工作的成与败,与其他领域一样,队伍建设是关键。

一要强化力量。针对目前民事行政检察队伍人力匮乏的现实问题,亟待调整人事配置思路,争取和落实增编增人乃是当务之急,同时招录符合检察官条件的对口法律专业人员是民事行政检察工作的内在要求,从而把民商法学、行政法学、社会法学素养较高的同志充实到民事行政检察工作一线。

二要优化能力。有计划、有步骤地实行常态培训机制,不断增强其司法理性和民事行政检察实务能力,使之法律专业素质能随着民事行政检察工作的发展而与时俱进,用自己正确处理申诉案件的实际水平和解决问题的实际效果,积极回应人民群众合法诉求的社会预期,努力在谋求个案正义求证价值的同时,实现民事行政检察制度弘扬社会公平正义的塑造价值。

三要总结得失。切实加强民商、行政、社会等部门法律法规在贯彻实施过程中的调研和案例分析,及时总结抗诉案件和再审检察建议等案件办理效果的得与失,不断提高民事行政检察人员的职业素养,使队伍建设得以不断优化,为强化法律监督、弘扬社会公平正义和维护司法机关的社会公信力做出新的更大的贡献,展示出新时期检察人的新形象。

 

 

 

注释:

1】民事行政检察是对民事审判和行政诉讼活动实施法律监督的简称。本文沿用司法实务中通说,不加区分。

2】中共中央政治局常委、中央政法委书记周永康于20091218在全国政法工作电视电话会议上提出:深入推进社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法三项重点工作。

3】民事诉讼法第14条、行政诉讼法第10条规定的检察监督原则。

4】民事诉讼法第187条和行政诉讼法地64条规定检察机关提起抗诉的条件和情形。

5】根据民事诉讼法187条第2款规定,基层检察院没有抗诉决定权,形成了民事行政检察工作上重下轻的“倒三角”抗诉案件办理结构。

6】全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》授权法检最高“两院”具体应用法律进行司法解释;《人民法院组织法》32条规定了最高人民法院在审判过程中如何具体应用法律、法令的问题,进行解释。

7】最高人民法院关于对执行程序中的裁定的抗诉不予受理的批复(法复[1995]5号),最高人民法院关于检察机关对先予执行的民事裁定提出抗诉人民法院应当如何审理的批复(法复[1996]13号);最高人民法院关于在破产程序中当事人或人民检察院对人民法院作出的债权人优先受偿的裁定申请再审或抗诉应如何处理问题的批复(法复[1996]14号);最高人民法院关于企业法人破产还债程序终结的裁定的抗诉是否受理的问题的批复(法释[1997]2号);最高人民法院关于人民法院发现本院作出的诉前保全裁定和执行程序中作出的裁定确有错误以及人民检察院对人民法院作出的诉前保全裁定提出抗诉人民法院应当如何处理的批复(法释[1998]17号);最高人民法院关于检察院对民事调解书提出抗诉人民法院应否受理问题的批复(法释[1999]4号);最高人民法院关于人民检察院对撤销仲裁裁决的民事裁定提起抗诉人民法院应如何处理的批复(法释[2000]17号);最高人民法院关于人民检察院对不撤销仲裁裁决的民事裁定提出抗诉人民法院应否受理问题的批复(法释[2000]46号);最高人民法院关于如何处理人民检察院提出的暂缓执行建议问题的批复(法释[2000]16号)。

8】宪法62条、67条规定了全国人大及其常委会作为国家立法机关监督宪法实施、解释法律的职权;立法法42条规定了法律解释权属于全国人大常委会;监督法32条和33条对法检最高“两院”作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触进行审查及提出修改或废止要求无果的处理办法。

920089月,北京市人大常委会通过了《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督工作的决议》,在全国产生了积极影响。随后是四川、湖北、辽宁、上海、江西、黑龙江、山东、宁夏等(直辖市、自治区)人大常委会相继出台了类似的决议。

1027个省、自治区人民政府所在地的市:哈尔滨、长春、沈阳、石家庄、呼和浩特、太原、济南、合肥、南京、杭州、南昌、福州、郑州、武汉、长沙、广州、南宁、海口、乌鲁木齐、兰州、银川、西安、西宁、成都、贵阳、昆明、拉萨。

1118个经国务院批准的较大市:1984年批准的唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳;1985年批准的宁波;1992年批准的淄博、邯郸、本溪;1993年批准的徐州、苏州。

124个经济特区:深圳、汕头、厦门、珠海。

13】关于规范上下级人民法院审判业务关系的若干意见(法发[2010]61号)。

 

 

作者:江苏省射阳县人大常委会内务司法委员会主任、中国法学会会员

通联:13921868199  18761259199

 





阳县人大常委会办公室 版权所有 推荐使用1024×768分辨率查看
通讯地址:江苏省射阳县幸福大道1号  邮编:224300  电话:0515-82362222